二○一○年七月
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目 錄
第一章 林地保護利用面臨的形勢 ............................ 4
第一節 保護利用現狀 .................................. 4
第二節 必要性與緊迫性 ................................ 8
第二章 指導思想與目標任務 ............................... 10
第一節 指導思想 ..................................... 10
第二節 規劃目標 ..................................... 11
第三節 主要任務 ..................................... 12
第三章 全面保護林地 ..................................... 14
第一節 嚴格用途管制 ................................. 14
第二節 實行分級管理 ................................. 15
第三節 加強森林保護 ................................. 17
第四節 積極補充林地 ................................. 17
第五節 引導節約用地 ................................. 18
第四章 合理利用林地 ..................................... 19
第一節 優化結構 ..................................... 19
第二節 保障重點 ..................................... 20
第三節 科學經營 ..................................... 21
第四節 持續利用 ..................................... 22
第五章 統籌區域管理 ..................................... 23
第一節 優化區域布局 ................................. 23
第二節 實行差別管理 ................................. 26 2
第三節 強化宏觀調控 ................................. 27
第六章 規劃實施保障體系 ................................. 27
第一節 完善規劃體系 ................................. 27
第二節 健全管理制度 ................................. 28
第三節 強化調節機制 ................................. 30
第四節 加強基礎建設 ................................. 30
全國林地保護利用規劃綱要
（2010－2020年）
林地是國家重要的自然資源和戰略資源， 是森林賴以生存與發展的根基，在保障木材及林產品供給、維護國土生態安全中具有核心地位，在應對全球氣候變化中具有特殊地位。國務院明確要求“要把林地與耕地放在同等重要的位置，高度重視林地保護” 。為貫徹落實科學發展觀，統籌好林地資源的保護利用，不斷增加森林資源，根據《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國森林法實施條例》 、 《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》（中發[2010]1號）和《全國土地利用總體規劃綱要（2006－2020年）》等法律法規和國家有關林地保護管理的方針、政策，制定《全國林地保護利用規劃綱要（2010－2020年）》以下簡稱《綱要》）。
本《綱要》主要闡明規劃期內國家林地保護利用戰略，明確全國林地保護利用的指導思想、目標任務和政策措施，引導全社會嚴格保護林地、節約集約利用林地、優化林地資源配置，提高林地保護利用效率，實現 2020 年森林覆蓋率奮斗目標，實現我國在聯合國氣候變化峰會上提出的爭取到 2020 年森林面積和蓄積分別比2005年增加4000萬公頃和13億立方米的目標。《綱要》是指導全國林地保護利用的綱領性文件。
本《綱要》的規劃范圍未包括香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣省。
第一章 林地保護利用面臨的形勢
第一節 保護利用現狀
根據第七次全國森林資源清查（2004－2008 年）結果，全國林地總面積 30378.19萬公頃，占國土面積的 31.6%；森林覆蓋率 20.36%。林地中，有林地 18138.09萬公頃，灌木林地 5365.34萬公頃，疏林地 482.22萬公頃，未成林造林地 1132.63萬公頃，苗圃地 45.4 萬公頃，跡地（含采伐跡地和火燒跡地）709.61 萬公頃，宜林地 4403.54萬公頃，林業輔助用地 101.36萬公頃。
黨中央、國務院一直高度重視生態建設和林業發展，各級政府認真貫徹落實《中華人民共和國森林法》等有關法律法規和黨中央、國務院的林業發展方針、政策，林地保護利用取得了明顯成效。
——促進了國土綠化和森林資源持續增長。我國森林覆蓋率已從新中國成立初期的8.6%提高到20.36%。 森林面積達到19545萬公頃，比改革開放初期增長 61%；森林蓄積量達到 137億立方米，比改革開放初期增長 34%。尤其是近 20 年來，森林面積和蓄積實現了持續增長。人工林面積達 6169 萬公頃，居世界第一位，占全球人工林面積的 38%。僅“十五”期間，全國植樹造林面積就達 3993萬公頃。
——實現了局部生態明顯改善。改革開放以來，國家先后實施了“三北”防護林、天然林保護、退耕還林、京津風沙源治理等重點生態工程。 “三北”防護林工程造林 2400多萬公頃，工程
區森林覆蓋率提高了1倍。 天然林保護工程有效保護天然林9500多萬公頃，減少森林資源消耗 4.26 億立方米。退耕還林工程造林 2600 多萬公頃，其中退耕地造林 900 多萬公頃，工程區森林覆蓋率提高兩個多百分點。全國沙化面積由 20 世紀末的年均擴展約 3436平方公里變為目前的年均縮減約 1283平方公里， 總體上實現了從“沙逼人退”向“人逼沙退”的歷史性轉變。
——保護了生態區位重要地區的林地資源。2001 年以來，共區劃界定國家級公益林地 10500多萬公頃， 中央財政每年支出的公益林補償費已超過 30 億元；建立了各類自然保護區總面積
達 12200多萬公頃，約占國土面積的12.7%；已建森林公園 2151處，總經營面積 1597.47萬公頃，有效保護了全國生態區位重要地區的林地及生物多樣性。新中國成立以來，國務院確定了重點國有林區，并建立了一批國有林業局；還先后建立了 4466 個國林地相關概念及劃分標準林地：根據《中華人民共和國森林法實施條例》，林地包括郁閉度 0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規劃的宜林地。
有林地：連續面積大于 0.067hm2、郁閉度 0.2 以上、附著有森林植被的林地，包括喬木林地和竹林地。
灌木林地：由灌木樹種或因生境惡劣矮化成灌木型的喬木樹種以及胸徑小于 2cm 的小雜竹叢組成，以經營灌木林為目的或起防護作用，連續面積大于0.067hm2、覆蓋度在30%以上的林地。其中：國家特別規定灌木林地（特灌林地）：具有一定經濟價值，以取得經濟效益為目的進行經營的灌木林，或者分布在干旱、半干旱地區和喬木生長界限以上專為防護用途，且覆蓋度大于30%的灌木林地。
疏林地： 由喬木樹種組成， 連續面積大于0.067hm2、 郁閉度在0.10-0.19之間的林地。
采伐跡地：采伐后保留木達不到疏林地標準、且尚未人工更新或天然更新達不到中等更新等級的林地。
火燒跡地：火災后活立木達不到疏林地標準、且尚未人工更新或天然更新達不到天然幼苗3000株/hm2以上或幼樹500株/hm2以上的林地。
未成林造林地：造林或封育后不到成林年限，當年造林成活率85%以上或保存率 80%(年均等降水量線 400mm 以下地區當年造林成活率為 70%或保存率為 65%)以上，飛播造林后保留苗木 3000 株/hm2以上或沙區成苗 2500株/hm2以上，封育地天然幼苗 3000 株/hm2以上或幼樹 500 株/hm2以上，分布均勻，尚未郁閉但有成林希望的林地。
苗圃地：固定的林木、花卉育苗用地。
宜林地：經縣級以上人民政府規劃為林地的土地。包括宜林荒山荒地、
宜林沙荒地和其他宜林地。
郁閉度：單位面積喬木樹冠垂直投影面積之和，用十分數表示。
森林覆蓋率：一定行政區域范圍內有林地與特別規定灌木林地面積占土地總面積的百分率。
有林場，重點林區的森林資源得到了有效的保護利用。
——提高了木材及林產品供給能力。新中國成立 60 年來，累計為社會提供木材 60 多億立方米，人造板、地板、家具、松香等林工產品產量居世界首位，經濟林、花卉、紫膠、活性炭等林副林特產品產量居世界前列。2008 年，我國林業產業產值達到 1.44 萬億元，林產品進出口貿易額突破 700 億美元，已躍升為世界林產品生產和貿易大國。
但必須清醒地看到，我國目前仍然存在人多林少、人與林地關系緊張的矛盾，林地保護利用依然面臨著一些突出問題。
——林地總量不足，逆轉日趨嚴重。我國森林覆蓋率僅為世界平均水平的 2/3，居世界第 139位，用占全球 4.7%的森林支撐占全球 23%的人口對生態和林產品的基本需求。 我國人均有林地
面積 0.13公頃，僅為世界人均水平（0.6公頃）的 22%；林地逆轉日趨嚴重，第七次全國森林資源清查數據表明，清查 5年間隔期內因毀林開墾、自然災害、工程建設等導致林地轉為非林地面積達 832萬公頃，其中近 85%逆轉為其他農用地。有林地逆轉為非林地的面積為 377萬公頃， 相當于同期全國造林面積的十分之一。
——林地質量不高，生產力低下。我國大部分林地分布在干旱半干旱地區，土層瘠薄、水肥條件差，林地生產力低。全國喬木林單位面積蓄積量不到 86立方米/公頃，僅是世界平均水平的78%；林分平均郁閉度只有 0.56，只相當于正常密度的 67%；森林年凈生長量僅為 3.85 立方米/公頃，相當于林業發達國家的一半左右。現有森林呈現人工純林多、混交林少，單層林多、復層林少，中幼林多、成過熟林少等現象，森林資源總體質量不高。特別是約占我國林地總量 60%的集體林地， 單位面積蓄積量只有53立方米/公頃。
——林地退化明顯，治理難度大。全國有近 500萬公頃林地退化為疏林地，超過 5000 萬公頃林地退化為郁閉度小于 0.4 的低質低效林地，尤其是西部地區、南方地區以及集體林區的林地退化十分嚴重。在林地中，宜林荒山荒地、沙荒地等占到 14.5%，其中超過 60%的宜林地分布于西北、華北北部和東北西部等“三北”干旱、半干旱地區，造林比較困難，恢復植被難度大。毀林開墾和征占用等消耗的多是優質林地， 通過石漠化治理等增加的多是質量不高的林地。
——違法使用林地屢禁不止，管理形勢嚴峻。隨著我國工業化、城鎮化步伐的加快，各項建設對土地的需求增加，加之國家對耕地保護力度的加大，大量的用地項目大規模向林地轉移，毀林開、蠶食林地和非法占用林地的現象日趨嚴重。2006－2008年，全國共發生違法征、占用林地林業行政案件 3.9萬起，損失林地 4.9 萬公頃，損失林木 2.2 萬立方米，違法使用林地的形勢依然嚴峻。
第二節 必要性與緊迫性
——是保障國土生態安全、建設生態文明的基本要求。隨著經濟社會的發展， 人們對綠色生態空間和生態文化的需求迅速增長。但目前全國生態狀況整體惡化的趨勢尚沒有得到根本遏制，林地退化、水土流失、土地沙化依然嚴重，自然災害頻繁，防災減災任務十分繁重。在此形勢下，要實現黨的十七大提出的建設生態文明、建成生態環境良好國家的新要求，完成黨中央、國務院提出的到 2020 年森林覆蓋率達到 23%以上的戰略目標，迫切需要統籌安排經濟社會發展與生態建設用地需求，保障生態、經濟、社會的協調可持續發展。
——是加強節能減排、 提高林業應對氣候變化能力的客觀要求。森林是陸地最大的儲碳庫和最經濟的吸碳器，林業在應對氣候變化的間接減排方面具有無可比擬的優勢。 我國現有森林每年吸收9億多噸碳， 凈吸收量達到了每年工業碳排放的8%。 在2007年的 APEC會議上，中國政府提出的建立“亞太森林恢復與可持續管理網絡”的重要倡議，被國際社會譽為應對氣候變化的森林方案。聯合國《氣候變化框架公約》第 13 次締約方大會將植樹造林、加強撫育、減少毀林、控制森林退化作為巴厘島路線圖的重要內容。2007 年頒發的《中國應對氣候變化國家方案》將植樹造林、發展森林資源作為減緩氣候變化的重要措施之一。而提高林業應對全球氣候變化的能力，需要從根本上增加林地面積，提高森林保有量，從而增強森林植被的碳匯功能。胡錦濤主席在氣候變化峰會上向國際社會做出的爭取到2020年比2005年森林面積增加 4000萬公頃、森林蓄積增加 13億立方米的目標，將保護利用林地、增加森林資源提高到了國家目標和戰略高度。
——是滿足市場需求、 增強木材及林產品供給能力的必然要求。隨著我國經濟社會的快速發展，木材及其制品的國內消費也在迅速增長， 其中人造板、 紙漿及紙張消費已居世界第二位。 2007年，我國林產品折算的木材消費總量約 3.71 億立方米，但木材產品市場國內供給僅為 2.02 億立方米，實際消費缺口超過 1 億立方米。據測算，到 2020 年，我國木材消費總量將提高到 4.57－4.77 億立方米，木材供應缺口將長期保持在 1－1.5 億立方米左右。如此巨大的需求缺口，僅依靠進口和節約資源是遠遠不夠的，迫切需要立足國內，統籌安排好木材及林產品生產用地，提高森林經營水平， 最大限度地滿足經濟社會發展對木材及林產品的需求。
——是加強林地宏觀調控、 適應國土區域利用格局的形勢要求。當前，我國正在根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局和國土利用格局，完善區域政策，調整功能布局，形成合理的空間開發結構。林地作為鞏固并擴大綠色生態空間、改善生態環境、保障生態安全的重要載體，為適應國家新時期區域發展戰略，需要及時調整適應于國土區域開發利用格局的林地保護利用結構、布局、管理政策和措施，實行分區施策、分類指導、分級管理。
第二章 指導思想與目標任務
第一節 指導思想
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，發展現代林業，建設生態文明，堅持嚴格保護、積極發展、科學經營、持續利用的方針，統籌協調林地保護與利用的關系，充分發揮森林的生態、經濟和社會效益，為經濟社會可持續發展奠定堅實基礎。要遵循以下基本原則：
——嚴格保護，突出重點。按照現代林業發展和生態文明建設的戰略要求， 嚴格保護現有林地資源， 積極拓展綠色生態空間。對生態區位重要和生態脆弱區域林地，以及高效生產木材、木本
糧油和生物質能源林地進行重點保護。
——持續利用，提高效益。按照建設資源節約型和環境友好型社會的要求，轉變林業發展和林地利用方式，科學使用林地，充分發揮林地生產力，促進林地利用從粗放低效向集約高效轉變。
——優化結構，合理布局。根據經濟社會發展對林地的多功能需求，優化林地保護利用結構與空間布局，統籌生態、生產、建設使用林地需求，分區明確林地利用方向和重點，合理配置林地資源。
——強化調控，科學管理。創新林地保護利用管理的機制和政策，強化規劃實施保障措施，增強林地管理參與宏觀調控的有效性和針對性。 遵循自然規律和經濟規律， 因地制宜， 分區施策，
分類管理。
第二節 規劃目標
——林地總量適度增加。到 2020 年，林地保有量增加到31230萬公頃，占國土面積的比重提高到 32.5%以上。
——森林保有量穩步增長。到 2020 年，全國森林保有量達到 22300萬公頃以上， 比 2005年增加 4200萬公頃左右， 比 2010年增加 2230萬公頃左右，森林覆蓋率達到 23%以上。
——林地保護利用結構逐步優化。到 2020 年，重點公益林達到 12490 萬公頃，占到林地總面積的 40%；重點商品林地達到 5000萬公頃，占到林地總面積的 16.1%。
——林地生產力明顯提高。到 2020 年，全國林地生產率達到90立方米/公頃以上， 現有喬木林地的林地生產率力爭達到102立方米/公頃； 全國森林蓄積量增加到150億立方米以上， 比 2005年增加約 23億立方米左右， 比 2010年增加約 12億立方米左右；通過實施森林經營、控制消耗等措施，全國森林蓄積量力爭達到158億立方米。
——建設項目征占用林地規模逐步得到嚴格控制。2011－2020年，全國征占用林地總額控制在 105.5萬公頃以內。
第三節 主要任務
——以嚴格保護為前提，確保林地規模適度增長。通過嚴格林地用途管制，嚴厲打擊毀林開墾和違法占用林地等措施，防止林地退化，減少林地逆轉流失數量；通過生態自我修復和加大對石漠化沙化土地、工礦廢棄地、生態重要區域的治理等，有效補充林地數量，確保全國林地資源動態平衡、適度增長。
——以增加森林面積為重點，確保森林覆蓋率目標實現。采取重點生態工程帶動、激勵社會力量廣泛參與等措施，通過加快宜林地造林綠化，加強生態脆弱區的生態治理，有針對性地規劃和實施退化林地修復工程等，增加森林面積，為實現森林覆蓋率目標、建設現代林業和生態文明提供基礎保障。
——以科學經營為核心，大力提高森林質量和綜合效益。加大投入力度、 政策扶持和科技支撐， 建立林地質量評價定級制度，科學利用林地，提高森林經營水平；實施森林質量工程和木本糧
油工程，挖掘林地增產增收潛力，大幅度提高森林質量和林地生產力，構建健康穩定的森林生態系統。
——以優化結構布局為手段，統籌區域林地保護利用。圍繞我國可持續發展林業戰略，分區、分類、分級確定林地保護利用方向、重點、政策和主要措施，保障重點公益林、重點工程建設、木材及林產品生產基地、國家生態屏障等對林地的需求。對不同區域林地實行有針對性的差別化保護利用政策， 規范林地利用秩序，促進林地利用的區域協調，確保全國林地保護利用整體效益最大化。
——以創新管理制度為突破，形成林地保護利用管理新機制。完善用途管制、定額轉用、分級保護、差別管理等林地保護利用制度和差別化補償政策等；綜合運用法律、經濟、行政、技術等手段，改革和完善林地保護利用機制，形成有利于保護林地和發展森林資源的管理機制，提高林地保護利用宏觀調控能力，強化規劃實施執行力。
第三章 全面保護林地
按照發展現代林業和建設生態文明的要求， 嚴格實施用途管制，認真落實林地分級管理，切實保護現有森林，有效補充林地數量，引導節約使用林地，確保林地資源穩定增長。
第一節 嚴格用途管制
——嚴格限制林地轉為建設用地。 林地必須用于林業發展和生態建設，不得擅自改變用途；進行勘查、開采礦藏和各項建設工程，應當不占或者少占林地，必須占用或者征用林地的，應當依法辦理審核手續。國家每 5 年編制或修訂一次征占用林地總額，并將總額指標按年度分解到省（區、市）。2011－2020年，總額控制在 105.5萬公頃以內。
——嚴格控制林地轉為其他農用地。禁止毀林開墾、毀林挖塘等將林地轉化為其他農用土地。在農業綜合開發、耕地占補平衡、土地整理過程中，不得擠占林地。對國有林業局、國有林場已經開墾種植、破壞的林地要逐步還林。
——嚴格保護公益林地。合理區劃界定公益林地，全面落實森林生態效益補償基金制度和管護責任制。 嚴禁擅自改變國家級公益林的性質、隨意調整國家級公益林地的面積、范圍或降低保護等級。禁止在國家級公益林地采石、采沙、取土，嚴格控制勘查、開采礦藏和工程建設占用征用國家級公益林地。除國務院有關部門和省級人民政府批準的基礎設施建設項目外， 不得占用征用一級國家級公益林地。
——加大對臨時占用林地和災毀林地修復力度。 臨時占用林地期滿后必須按要求恢復林業生產條件，及時植樹造林，恢復喬灌植被。 加強林地和森林生態系統的防災、 抗災、 減災能力建設，
減少自然災害損毀林地數量， 國家對災毀林地應及時進行修復治理。
第二節 實行分級管理
——科學劃分林地保護等級。 堅持全面保護與突出重點相結合的原則，根據生態脆弱性、生態區位重要性以及林地生產力等指標，對林地進行系統評價定級，劃定為Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級和Ⅳ級 4個保護等級。
Ⅰ級保護林地是我國重要生態功能區內予以特殊保護和嚴格控制生產活動的區域，以保護生物多樣性、特有自然景觀為主要目的。包括流程 1000 公里以上江河干流及其一級支流的源頭匯水區、自然保護區的核心區和緩沖區、世界自然遺產地、重要水源涵養地、森林分布上限與高山植被上限之間的林地。在現有1385.82萬公頃的基礎上，規劃到 2020年，增加 187萬公頃。
Ⅱ級保護林地是我國重要生態調節功能區內予以保護和限制經營利用的區域，以生態修復、生態治理、構建生態屏障為主要目的。包括除Ⅰ級保護林地外的國家級公益林地、軍事禁區、自然保護區實驗區、國家森林公園、沙化土地封禁保護區和沿海防護基干林帶內的林地。在現有 9131.99萬公頃的基礎上，規劃到 2020年，增加 572萬公頃。
Ⅲ級保護林地是維護區域生態平衡和保障主要林產品生產基地建設的重要區域。包括除Ⅰ、Ⅱ級保護林地以外的地方公益林地， 以及國家、 地方規劃建設的豐產優質用材林、 木本糧油林、生物質能源林培育基地。規劃到 2020年，劃定 11111萬公頃。
Ⅳ級保護林地是需予以保護并引導合理、適度利用的區域，包括未納入上述Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ級保護范圍的各類林地。
——實施林地分級保護管理。根據林地的保護等級，分別制定相應的保護、利用和管理措施。
Ⅰ級保護管理措施：實行全面封禁保護，禁止生產性經營活動，禁止改變林地用途。
Ⅱ級保護管理措施：實施局部封禁管護，鼓勵和引導撫育性管理，改善林分質量和森林健康狀況，禁止商業性采伐。除必需的工程建設占用外，不得以其他任何方式改變林地用途，禁止建設工程占用森林，其他地類嚴格控制。
Ⅲ級保護管理措施：嚴格控制征占用森林。適度保障能源、交通、水利等基礎設施和城鄉建設用地，從嚴控制商業性經營設施建設用地，限制勘查、開采礦藏和其他項目用地。重點商品林地實行集約經營、定向培育。公益林地在確保生態系統健康和活力不受威脅或損害下，允許適度經營和更新采伐。
Ⅳ級保護管理措施：嚴格控制林地非法轉用和逆轉，限制采石取土等用地。推行集約經營、農林復合經營，在法律允許的范圍內合理安排各類生產活動，最大限度地挖掘林地生產力。
第三節 加強森林保護
——嚴格保護森林。圍繞不同時期森林覆蓋率奮斗目標，國家、省、市、縣各級行政區域分別設定森林保有量目標，切實加強對有林地和生態脆弱地區灌木林地的保護，提高林地利用率，確保森林面積總量逐步增加。
——實行森林面積占補平衡。 強化對征占用林地的控制和引導，實行建設項目所在縣級行政區域內的森林（有林地和國家特別規定的灌木林） 占補平衡。 征占用林地收繳的森林植被恢復費，
必須優先用于統一安排植樹造林， 恢復的森林植被不得少于因征占用林地而減少的森林面積，并且不降低林地生產力。
——遏制林地退化。推廣應用先進科技成果和實用技術，防止并減少森林土地退化；對已經退化為疏林地、灌叢和荒山荒地的有林地，有針對性地規劃和實施退化林地修復工程。
第四節 積極補充林地
——增加林地資源。切實落實國家退耕還林政策，對于生態重要區域的陡坡耕地和生態脆弱區域的沙化耕地，在與耕地保護、農業發展協調的基礎上，按照國家部署逐步實行退耕還林。對于石漠化嚴重地區、退化土地等，符合植被恢復條件的，應積極封育恢復、造林綠化、修復生態，多種途徑增加林地資源。推行森林省、森林城市、森林社區、森林鄉村建設，積極拓展綠色生態空間。
——加強宜林閑置地整治。對政府收回的閑置土地，原屬于林地的，應當優先用于林業生產經營活動。加強廢棄工礦、廢棄山區村莊及村中空閑地的整治，對其中坡度 25 度以上的，應按照宜林則林的原則，優先用于植樹造林。
第五節 引導節約用地
——適度保障國家基礎設施及公共建設使用林地。 保障國家能源基地、國家級電網、油氣干線管網、干線公（鐵）路、港口、機場、水利工程等國家基礎設施建設用地。引導建設項目節約使
用林地，適當配套綠化工程，擴大防護林地面積。
——控制城鄉建設使用林地。 加強城鎮 （村屯） 配套綠化林、游憩林、綠化進校、綠化進廠礦（企業）工程等城市森林建設。對農村人口轉移后的廢棄坡地實施植被恢復治理， 保持城鎮建設
使用林地與生態恢復新增林地的動態平衡。
——限制工礦開發占用林地。限制獨立選址的工業、礦產資源開發項目使用公益林地、天然林地和重點商品林地。礦山用地實行生態優先、繳費使用、保障恢復、占補平衡政策，禁止私挖濫采，無序開發。建立礦山開發配套實施生態工程制度，對生態狀況嚴格監控。
——規范商業性經營使用林地。規范旅游經營設施等用地，適度保障符合自然保護區、森林公園、省級旅游度假區規劃的生態旅游用地。 嚴格控制其他旅游開發項目使用公益林地和重點商品林地。 鼓勵新建工業企業由林地資源緊缺地區向林地資源相對充足，特別是低保護等級、低質量等級林地資源較充足的地區疏散，減少優質林地改變用途。
——制定征占用林地項目禁限目錄。根據國家產業發展政策、 土地供應政策等， 在國家發布的 《限制用地項目目錄》 和 《禁止用地項目目錄》的基礎上，定期細化制定、頒布、實施禁止和
限制使用林地項目目錄。 修訂和完善國有林區、 國有林業局 （場）基建項目使用林地標準。 制定限制經營性項目使用林地相應的約束性措施。通過行政、經濟補償、市場等手段引導建設項目節約使用林地，控制多占、浪費林地等行為。
第四章 合理利用林地
堅持優化結構、保障重點、科學經營、持續利用的方針，按照科學用地、因地制宜、適地適策、地盡其力的原則，大力推行節約集約利用林地，充分發揮林地的功能與效益。
第一節 優化結構
——統籌規劃公益林地與商品林地。根據國家、區域生態建設和經濟社會發展的需求，合理調整防護林、特用林等公益林地結構和用材林、經濟林、薪炭林等商品生產林地結構，優化林地資源配置，滿足林地多功能作用的發揮。規劃到 2020 年，以提供生態產品為主體功能兼顧木材等林產品生產的公益林地從第七次全國森林資源清查的 36.2%調整到 2020 年的 56%；以生產木材和其他林產品為主體功能的商品林地從第七次全國森林資源清查的 63.8%調整到 2020 年的 44%，優化生態產品與物質產品生產用地結構。
——科學調整天然林地與人工林地結構。 嚴格控制征占用天然林地，積極保護天然林資源，禁止采伐原始林、生態重要地區天然林，加強對天然林的科學保育，努力培育復層、混交、異齡林，構建健康穩定的生態系統；生態脆弱區林地及重點公益林地采用封育等近自然培育和經營措施，推進形成天然林生態系統。加快在水熱條件較好地區培育高效、豐產人工林，逐步替代對天然林的采伐消耗。到 2020 年，努力保證現有 1.2 億公頃天然林地面積不減少，人工林地面積和比重逐漸增加。
第二節 保障重點
——保障國土生態屏障用地。 國家繼續實施重點林業生態工程，加強對青藏高原、黃土高原、云貴高原、東北森林帶、北方沙化土地帶、南方丘陵山地帶、沿海防風減災帶的生態建設和生態系統修復，形成強大的生態庇護能力，減少和預防各種自然災害對人類生存和經濟社會發展的影響。
——保證重點公益林地。優先保障重點公益林地的發展空間，加強對公益林的經營管理，提高公益林的質量和生態效益，在不破壞生態功能的前提下，依法合理利用林地資源，開發林下種養業，利用森林景觀發展森林旅游業等。建設項目盡可能不占或少占重點公益林地，并對其實施森林生態效益補償。探索非國有公益林收購或置換、租借、補償等機制，保障生態產品生產和供給空間。
——保障國家木材及林產品生產的基本林地。 面對我國糧食安全、能源安全、木材安全與食用油料供應緊缺的形勢，優先保障國家木材及林產品生產基地建設用地需要， 集中建設一批豐產優質用材林、木本糧油林、生物質能源林培育基地。
第三節 科學經營
——建立林地質量評價定級制度。 以林地的自然屬性和經營條件為主要依據，實行林地質量等級綜合評價。基于林地質量等級，確定適宜的森林經營目標和經營利用程度，做到適地適樹，選好經營方式，充分發揮林地潛力。實行與林地質量等級對應的森林經營模式和利用方式，制定差別化的林地林木指導價格體系，指導科學經營。
——實施森林質量工程。 以東北國有林區和南方集體林區為重點，以大幅度提高林地生產力、增加森林蓄積量為目標，主要通過擴大有林地規模、合理確定培育周期等措施，增加森林資源的數量、豐富木材及林產品供給、提高森林碳匯功能。對生態脆弱地區的林地， 以培育混交、 異齡復層林為主， 豐富生物多樣性，增強生態系統穩定性；對生態區位重要地區的林地，以培育大徑級、長周期的森林資源為主；對水熱資源豐富地區的林地，以集約經營、基地化管理為主，重點發展優良、珍貴、高價樹種培育基地，形成速生、豐產、優質、高效的森林資源，緩解木材及林產品供應的結構性矛盾。
——實施木本糧油工程。從保障國家糧食安全的高度，突出森林資源優勢和區域特色，實施木本糧油工程，因地制宜地發展油茶、板栗、核桃、棗等木本糧油基地，加快山區綜合開發步伐，緩解糧食、油料生產對耕地的壓力，有效補充我國糧食、食用油的穩定供應，降低部分產品的進口依存度，通過對林地的科學經營，充分發揮木本糧油在保障國家糧食安全中的重要作用。
第四節 持續利用
——加速生態修復與造林綠化進程。 繼續深入推進天然林保護、“三北”及長江流域、沿海等防護林體系、野生動植物保護及自然保護區建設等林業重點工程建設。加快實施防沙治沙、南方
巖溶地區石漠化綜合治理和森林保護與恢復等重點生態工程。 啟動后續重大生態工程，加快宜林地造林綠化步伐，可持續利用林地資源。
——加強重點區域退化林地生態治理。 以植被恢復和生態修復為重點，盡快實現生態治理重點區域的生態狀況明顯好轉。
第五章 統籌區域管理
按照分區施策、差別管理、統籌調控的原則，制定并實施與國家、區域主體功能定位相適應的差別化林地管理措施，加大宏觀調控力度，形成新時期林地保護利用管理體系。
第一節 優化區域布局
——調整和優化林地利用空間布局。依據全國林業區劃，結合各區自然地理條件，把全國劃分為 10 個林地保護利用區域。根據各區域特點確定全國林地利用方向和空間布局。省級、縣級林地利用布局也應分別區域調整優化，把調整空間利用結構、提高空間利用效率作為林地資源配置的重要著眼點， 從空間布局上統籌好生態產品生產與物質產品生產的關系。
大興安嶺區： 嚴格保護水源區林地和現有原生林尤其是嶺西北以興安落葉松為主的原生林地。 該區也是我國重要的戰略性森林資源儲備基地，適度對天然次生林進行保育，培育樟子松等珍貴樹種。
東北區： 嚴格保護大興安嶺東部嫩江源頭區和長白山南部遼河、鴨綠江、松花江等大江大河源頭區林地，建設松遼平原農田防護林網；全面實施天然林保育，重點培育以紅松針闊混交林為典型群落的大徑級珍貴用材林基地，恢復我國最大的木材、非木質林產品生產加工基地和生態旅游、生態文化產業基地。
華北區：嚴格保護燕山長城沿線、中部山區、黃土高原、黃河故道區、土石山區、太行山伏牛山一帶江河源頭等生態脆弱區的林地；集約經營低山區、丘陵區、汾渭谷地、遼東與膠東半島環渤海灣、黃淮海平原等自然條件優越地區的林地，大力發展經濟林、優質豐產用材林、生物質能源林、工業原料林基地，適度發展薪炭林。
南方亞熱帶區：保護秦巴山區、喀斯特地貌區、云貴高原石漠化區等生態脆弱區林地；保護大熊貓等珍稀野生動物棲息地；在四川盆地及盆周區、 長江中下游平原區以及沿海積極營造防護林，構建生態屏障；在低山丘陵區發展優質豐產用材林、珍貴樹種大徑級材和工業原料林基地，適度發展經濟林地，建設商品林生產基地；在平原及東部沿海區發展經濟林和工業原料林基地。
南方熱帶區：嚴格保護現有熱帶雨林、紅樹林生態系統及自然保護區林地；在沿海地區營造防護林，構建生態屏障，加大風景林地保護管理力度；在水熱條件優越的滇東南、滇南等地發展經濟林，在珍貴樹種豐富區域集約經營大徑級用材林，集中發展工業原料林、生物質能源林基地。
云貴高原區： 嚴格保護生物多樣性豐富區域尤其是滇西北區域的自然保護區、生物多樣性熱點地區和生態脆弱區域林地；在水熱條件好的滇中等區域，發展優質豐產用材林、生物質能源林基地，適當發展薪炭林。
青藏高原峽谷區：嚴格保護三江流域、川西、藏南等大江大河源頭區、水土流失區及生物多樣性富集區等高保護價值區林地；在雅魯藏布江下游適宜區域，加大集約經營力度，培育以珍貴用材林和大徑級材為主的木材生產基地。
蒙寧青區：加強保護呼倫貝爾高原、錫林郭勒高原農牧區、陰山山地、黃河河套、鄂爾多斯高原生態林地，以農田草牧場防護林建設為重點，構建綜合防護林體系；在大興安嶺東南丘陵平原、黃河河套、青東隴中等丘陵、盆地和平原區，發展商品林基地；以丘陵低山和宜林沙區為主的區域，大力發展生物質能源林基地。
西北荒漠區：嚴格保護阿爾泰山、天山和準噶爾、塔里木、河西走廊、阿拉善高原荒漠區林地；結合資源優勢發展沙產業基地和沙區經濟林基地。
青藏高原高寒區： 嚴格保護江河源頭區及昆侖山、 阿爾金山、祁連山等野生動物主要分布區、生態脆弱的羌塘阿里高寒荒漠區、沙區荒漠區林地；集約經營河流兩岸和河谷自然條件較好的林地，營造防風林、薪炭林、能源林地；柴達木盆地和藏南谷地發展部分經濟林地。
第二節 實行差別管理
——積極保護并擴展優化開發區綠色生態空間。 嚴格控制優化開發區建設用地，特別是工礦企業使用林地。限制占地多、消耗高的加工業、勞動密集型產業和各類開發區使用林地；支持高新技術產業、循環經濟產業和現代服務業節約集約使用林地；通過造林綠化、生態治理等措施，加快城鄉綠化一體化建設。
——支持重點開發區發展與生態建設同步推進。 積極支持城鎮化、工業化及城市基礎設施建設用地需求，支持主導產業及配套建設、循環經濟產業占用林地，盡力保障中心城市建設對林地的需求；限制高能耗、高污染產業占用林地。鼓勵建設高標準森林公園、郊野公園，建設宜居環境；加強糧食產區、水源區、沿海區域生態林和農田林網建設，構建生態屏障。
——保障限制開發區生態用地需求。 適度支持環境友好型的特色產業、服務業、公益性建設及資源環境承載能力較強的中心城鎮建設使用林地；禁止可能威脅生態系統穩定、生態功能正常發揮和生物多樣性保護的各類林地利用方式和資源開發活動； 嚴格控制林地轉為建設用地，逐步減少城市建設、工礦建設和農村建設占用林地數量；通過生態脆弱區和退化生態系統修復治理，積極擴大和保護林地，逐步增加森林比重。
——嚴格保護禁止開發區的林地資源。 嚴格控制人為因素對禁止開發區自然生態的干擾， 嚴禁任何有悖于保護目的的各項林地利用活動，禁止開發區內各類建設項目確需占用林地的，要組織論證評估，盡量縮小使用林地規模。禁止各類項目占用Ⅰ級保護林地。
第三節 強化宏觀調控
——強化國家宏觀調控能力。根據各區林地保護利用方向、政策，綜合經濟社會發展水平、發展趨勢，資源環境條件，林地利用現狀和潛力等因素，分別確定各省（區、市）森林保有量、征占用林地定額等林地保護利用的約束性指標，以及林地保有量、林地生產率、重點公益林地比率、重點商品林地比率等預期性指標，強化國家對省級行政區域林地保護利用的調控。
——強化省級林地保護利用責任。 約束性指標和主要林地保護利用任務分解下達到省（區、市） ，明確各省（區、市）林地保護利用責任，由省級人民政府作為責任主體組織實施、嚴格落
實。 預期性指標通過經濟和必要的行政手段加以引導， 逐步實現。
——落實區域林地保護利用管理政策。各省（區、市）在規劃綱要指導和控制下，積極配合國家區域發展戰略的實施，切實落實所屬區域的林地保護利用政策和差別化管理政策， 加強本行政區域內林地保護利用的統籌協調，做好國家、省級及省級以下林地保護利用的相互銜接， 促進形成統籌協調的林地保護利用秩序。
第六章 規劃實施保障體系
進一步深化改革、理順政策、健全制度、落實責任，促進各方面形成合力，保障《綱要》順利實施。
第一節 完善規劃體系
——分級編制林地保護利用規劃。分級編制國家、省級、縣級三個層次的林地保護利用規劃， 下一級規劃應根據上一級規劃編制，并與同級土地利用總體規劃相銜接，層層落實林地保護利用各項目標、任務、措施和管理政策。省級林地保護利用規劃要強化戰略性和政策性，重點確定本行政區域林地保護利用的目標、指標、任務和政策措施；縣級林地保護利用規劃要劃定林地范圍，進行功能區劃，突出空間性、結構性和操作性，制定林地保護利用的具體措施。
——維護規劃的嚴肅性和權威性。 各級林地保護利用規劃由同級人民政府組織編制、頒布實施和監督管理。各地區、各部門編制的城鄉、交通、水利、能源、旅游、工業、農業、環保和生態建設等相關規劃，應與林地保護利用規劃相銜接，符合林地保護利用的方向和要求，切實落實各項林地保護利用制度和政策。規劃的銜接工作由地方各級人民政府負責統籌落實。
——嚴格規范林地保護利用規劃修訂。 嚴禁擅自修改林地保護利用規劃。確需對規劃進行修改和完善的，在實施評價的基礎上進行修改，報原批準機關批準后頒布實施。
——強化對規劃實施的監管。建立健全監督檢查制度，實行專項檢查與經常性檢查相結合，及時發現、制止違反林地保護利用規劃的行為，定期公布檢查結果。加大執法力度，對擅自修改林地保護利用規劃的行為要嚴肅查處，追究責任；對違反規劃使用林地的行為，依法查處，限期整改。
第二節 健全管理制度
——深化改革，形成有利于林地保護利用管理的新機制。全面推進和不斷深化集體林權制度改革，完善政策，放活經營，規范流轉，強化服務，提高農民保護林地和發展森林的積極性；統籌開展國有林場和國有林區改革，通過體制改革和機制創新，落實國有林地保護責任， 充分發揮國有林地在國家生態建設中的主體作用，形成有利于林地保護利用管理的堅實基礎。
——加強林地林權管理。規劃一經批準，對確認的林地，依據有關法律法規，統一確權發放林權證，做到圖、文、表一致，人、地、證相符。對已發放林權證的，應按照《中華人民共和國森林法實施條例》的有關規定進行管理，穩定林權；對尚未發放林權證的，應認真組織林地林權的實地勘界和林權證核發，明確林地林木性質和權屬，并將權屬落實到地塊，將面積與空間位置和權屬證書落實到明確的主體。規范林地林權流轉行為，流轉后不得改變規劃林地用途。
——落實林地保護利用目標考核責任制。 地方各級政府主要負責人要對本行政區域內的林地保護管理負總責。 把規劃確定的森林保有量、 征占用林地定額作為地方各級政府森林資源保護和
發展目標責任制考核的重要內容，把全面保護林地、節約集約用地作為地方經濟社會發展評價的重要因素， 建立并落實考核體系和考核辦法。
——建立林地保護利用協作管理機制。各級林業、國土、農業等部門要依據《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國土地管理法》等法律法規，建立協作機制，加強溝通，密切配合，形成林地保護利用管理工作的合力。
第三節 強化調節機制
——建立林地保護利用的穩定投入機制。 國家應建立穩定的資金渠道，對生態地位極為重要和生態極為脆弱地區的林地，加大保護資金投入力度，防止毀林和森林退化；對退化林地修復、規劃的宜林地造林的， 應按照其恢復難度， 給予必要的財政補貼；積極鼓勵和引導社會資金用于補充森林及林地資源。 確保林地確權、定界、調查、監測、檔案管理以及林地執法、管護、用地審核等資金投入。
——強化建設項目節約使用林地的價格調節機制。 建立全國林地分等評級體系，健全征占用林地補償和安置機制，制定補償政策，實行林地優質優價、不同林地利用方向差別化經濟調控制度。收繳森林植被恢復費應根據項目性質、林地的區位和用途等制定不同的標準，促進建設項目科學、節約用地。
——完善公益林地補償制度。 不斷完善森林生態效益補償基金制度，多渠道籌集公益林補償基金，逐步提高中央和地方財政對森林生態效益的補償標準。建立種苗、造林、撫育、保護、管理投入補貼制度。
第四節 加強基礎建設
——制訂和完善林地保護利用規章和標準。盡快制定、頒布林地保護、管理、流轉、分類分級、動態普查監測等規章和標準，修改征占用林地的審核管理規定， 以適應節約集約利用林地和分
級、分類、分區管理林地的需要。
——完善林地調查和定期監測。 加強和完善現有森林資源調查監測網絡，定期組織開展林地調查和動態監測，并建立全國性的林地資源數據庫和信息管理系統，統一管理林地數據。加強林地檔案管理，在國家、省級宏觀指導或控制下，以縣級行政區域（國有林區以林業局）為單位劃定林地范圍，逐塊登記造冊，建立林地地籍檔案。運用遙感等現代技術手段，做好年度林地變更調查， 及時更新林地檔案和利用數據庫， 全面掌握林地變化狀況。
——強化林地保護管理隊伍建設。健全林地林權管理機構、基層林業工作站、林業行政執法機構等機構和隊伍建設，強化教育培訓，提高隊伍素質和能力。
林地問題是我國實現森林覆蓋率目標、 保障木材及林產品供給、 建設生態文明和全面推進小康社會建設進程中的基礎性和戰略性問題，林地保護利用規劃事關生態、事關民生、事關經濟社會發展全局。各級人民政府必須高度重視，把林地保護利用規劃編制與實施工作納入政府重要議事日程，切實加強組織領導。各有關部門要各負其責、密切配合，扎實推進各項工作，保障規劃順利實施。
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